LA SANCIÓN DE INHABILITACIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA POR FALSEAMIENTO Y OCULTAMIENTO DE DATOS EN LA DECLARACIÓN JURADA DE PATRIMONIO Y EL EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL EN EL DELITO DE FALSEAMIENTO Y OCULTAMIENTO DE DATOS QUE DEBE CONTENER LA MISMA NO VIOLA EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL NON BIS IN ÍDEM POR SER INDEPENDIENTES LA UNA DE LA OTRA. NO OPERA LA PREJUDICIALIDAD.

Antes de entrar a analizar la Sentencia Exp. N° 2011-1180, emanada de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, cuyo Magistrado Ponente fue el Dr. Emiro García Rosas, es oportuno hacer las siguientes consideraciones:

La Convención Americana Contra la Corrupción, adoptada por Venezuela en fecha 29 de marzo de 1996 y cuya entrada en vigor fue el 03 de junio de 1997, sentó como premisa que los actos de corrupción socavan la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos. Que el combate contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la moral social.

En ese sentido, el artículo II de la Convención Americana Contra la Corrupción, fijó como propósitos esenciales,  promover y fortalecer el desarrollo,  de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción;  así como promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Partes a fin de asegurar la eficacia de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio.

Ahora bien, dentro de este contexto, el artículo III de la referida Convención, adopta medidas preventivas de aplicabilidad, con el propósito de prevención, dentro de las cuales destacan la adopción de sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda (Declaración Jurada de Patrimonio), así como el estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la relación entre una remuneración equitativa y la probidad en el servicio público.

Así pues, se desprende del contenido de la Convención Americana Contra la Corrupción, mecanismos suficientes para prevenir, detectar, investigar y sancionar actos de corrupción, aún y cuando éstos no necesariamente  produzcan perjuicio patrimonial al Estado.

Dentro de esta perspectiva,  nuestra Constitución Nacional, ha establecido en su artículo 141, los principios esenciales que deben regir en todo momento en el ejercicio de la función pública, los cuales son los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.

Asimismo, se desprende del contenido del artículo 271 constitucional, la imprescriptibilidad de las acciones  judiciales dirigidas a sancionar entre otros, los hechos que atenten contra el patrimonio público, entendido esto como hechos de corrupción.

En ese sentido, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción, viene a desarrollar los principios y mecanismos destinados a prevenir, detectar, investigar y sancionar los hechos de corrupción tanto desde la jurisdicción administrativa como la jurisdicción penal.

Dentro de la normativa, se adoptó el mecanismo de la “Declaración Jurada de Patrimonio” que debe presentar toda persona al momento de ingresar a funciones públicas, al cese de funciones o la que se presenta anualmente actualizada y requerida por el Contralor General de la República mediante Resolución. Tal declaración jurada, se debe presentar indicando de manera veraz, toda los datos reales de la situación patrimonial del declarante, sin omitir, subestimar o sobreestimar ningún dato de carácter patrimonial.

Así pues, uno de esos mecanismos de prevención es el procedimiento de verificación patrimonial, que consiste en analizar las declaraciones juradas de patrimonio presentadas por los funcionarios públicos, a los fines de determinar si algún de ellos en el ejercicio de funciones públicas, ha obtenido un incremento patrimonial desproporcionado con ocasión a sus ingresos legítimos, o ha omitido algún dato, subestimado o sobreestimado algún valor en ella.

Dentro de este contexto, luego de realizar el procedimiento de verificación patrimonial, respetando siempre el debido proceso y el derecho a la defensa, así como garantizar el control de la prueba en cada una de las fases del mismo, se emite un pronunciamiento final mediante Auto Motivado, el cual se declarará si la declaración jurada de patrimonio es veraz o no, siendo que, en el segundo supuesto, el Contralor General de la República tendrá la facultad de adoptar algunas de las acciones administrativas como medida preventiva la inhabilitación para ejercer cargos públicos hasta por doce (12) meses (artículo 39 numeral 2) o la imposición de una multa que oscila entre 50 y 500 Unidades Tributarias (artículo 33 numeral 9), al funcionario que ha sido verificado y que se le haya determinado falseamiento u ocultamiento de datos que debieron estar contenidas en su declaración jurada de patrimonio. Asimismo, de no ser veraz, deberá remitir las actuaciones al Ministerio Público, a los fines de que ejerza las acciones penales correspondientes, de conformidad con el numeral 2 del artículo 32 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción.

Hechos de Corrupción. (Medida Preventiva” de Inhabilitación para ejercer cargos públicos por falsear u ocultar datos que deban contener la Declaración Jurada de patrimonio. “Numeral 2 del artículo 39” del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción previo procedimiento de Verificación Patrimonial). Tal falta administrativa genera el exhorto por parte de la Contraloría General de la República, al Ministerio Público, a que ejerza las acciones penales correspondientes, a los fines de establecer la responsabilidad penal de los involucrados de conformidad con el tipo penal establecido en el artículo 78 del referido Decreto Ley.

En la sentencia objeto de análisis en el presente trabajo, surgió de un procedimiento de verificación patrimonial, en el cual se declaró la no veracidad de la declaración jurada de patrimonio así como se detectó algunas omisiones de datos que debieron estar contenidas en la referida declaración y como consecuencia de ello, el ciudadano Contralor General de la República, optó por imponer como medida preventiva, la inhabilitación para ejercer cargos públicos por un lapso de doce (12) meses a los ciudadanos sujetos al procedimiento.

Los representantes legales de las partes fundamentaron su Recurso de Nulidad sobre la base de la NO admisión de las declaraciones de sus representados bajo los supuestos de: “(i) omisión de bienes o activos en la situación patrimonial declarada de la comunidad conyugal, así como (ii) la información o datos acerca del origen económico de fondos administrados no justificados por un monto de Bs.F. 1.872.453,00 los cuales se aprecian desproporcionados en relación con los ingresos legítimos percibidos durante el período 01/06/2006-30/09/2008, incumpliendo con las obligaciones establecidas en los artículos 26 y 27 de la Ley Contra la Corrupción.

Que “una vez declarada la no veracidad de las declaraciones juradas de patrimonio  la Contraloría ordena la notificación a la Fiscalía de las resultas del procedimiento.

Como denuncias que buscaron justificar la nulidad del acto, indicaron la INCOMPETENCIA POR USURPACIÓN DE FUNCIONES, del Contralor  como máximo representante de la Contraloría, la cual forma parte del Poder Ciudadano, USURPANDO atribuciones que le son propias del Ministerio Público, como organismo perteneciente al Poder Judicial.

Que con fundamento en el resultado del procedimiento de verificación patrimonial la Contraloría General de la República puede admitir la declaración y archivar el expediente, o determinar que los datos no son veraces por lo que, la Contraloría debería remitir el expediente al Ministerio Público para que sea ejercida la acción pertinente, a fin de hacer efectiva la responsabilidad del declarante.

Que el Contralor ordenó la remisión de las actuaciones correspondientes al Ministerio Público, dando inicio así a las investigaciones penales que la Fiscalía General de la República considerara pertinente, y a su vez, el Órgano de Control Fiscal, se desprendía de cualquier potestad pública sobre el asunto, renunciando a sus potestades legales,  no obstante dictó la resolución impugnada, sin esperar una sentencia penal firme que haya establecido las responsabilidades penales correspondientes.

Denunciaron igualmente la AUSENCIA DE BASE LEGAL, toda vez alegaron que no existe ningún dispositivo legal que prevea inhabilitaciones cautelares para el ejercicio de cargos públicos, por ello consideraron que el acto es NULO según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que el artículo 39 de la Ley Contra la Corrupción, no dispone inhabilitación cautelar alguna.

Dados los hechos y las denuncias planteadas, es importante analizar los fundamentos de los respectivos Informes de la Contraloría General de la República y la opinión del Ministerio Público.

La Contraloría General de la República, respondió esencialmente que los impugnantes yerran al considerar que el procedimiento correspondiente y presuntamente omitido para aplicar la medida de inhabilitación lo constituye la previa determinación, a través de sentencia judicial penal, de la comisión del delito, cuyas resultas debieron ser informadas a la Contraloría por parte del Ministerio Público.

Asimismo indicaron que, es falso que la Contraloría General de la República deba esperar a que se susciten las circunstancias establecidas en los artículos 45 y 76 de la Ley Contra la Corrupción para cumplir con sus deberes de conformidad con dicha Ley, en razón de lo cual  no incurre en: i) violación del debido proceso ;  ii) vicio de usurpación de funciones y  iii) transgresión del derecho a la presunción de inocencia de los recurrentes.

Que en lo atinente al supuesto desconocimiento del principio constitucional non bis in ídem,  se evidencia con rotunda claridad que, tanto el procedimiento administrativo como el penal, son independientes el uno del otro, aunque sean originados por un mismo hecho, por lo que las consecuencias jurídicas derivadas de uno de ellos, no inciden en las que surjan del otro, por lo que no opera la prejuicialidad.

Por otra parte, la opinión del Ministerio Público se orientó indicar la ilogicidad que el proceso penal se vea aislado al administrativo -y viceversa- sino que debe ser  una integridad.

Que la recurrente, fue imputada por el Ministerio Público por la comisión del delito de enriquecimiento ilícito y ello, guarda relación con el caso sobre el que versa el informe de Auditoría Patrimonial, donde la inhabilitación de la recurrente fue por ocultar y omitir datos en su declaración jurada de patrimonio y contribuye a fortalecer contundentemente en que el recurso, se declare sin lugar.

 Dadas las anteriores opiniones, la Sala Político-Administrativa para adoptar su decisión, se fundamentó en las siguientes consideraciones: En cuanto al vicio de incompetencia, la Sala en criterio pacífico y reiterado ha establecido lo siguiente: (…) “la competencia ha sido definida como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por la ley. De allí, que la competencia no se presume sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal. Por tanto, determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que ésta ha actuado sin que medie un poder jurídico previo que legitime su actuación; en este sentido, sólo de ser manifiesta la incompetencia, ella acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

En efecto, el artículo 39 estipula que sin perjuicio de las demás sanciones que correspondan, quedará inhabilitado para ejercer cualquier cargo público: 

…omissis…

2. El funcionario público que falseare u ocultare los datos contenidos en la declaración jurada de patrimonio o los suministrados en el procedimiento de verificación patrimonial.

Asimismo, la parte in fine de la precitada norma legal, preceptúa que La inhabilitación que corresponda según los numerales 1, 2 y 3 de referido artículo, será determinada por el Contralor General de la República en la Resolución que dicte al efecto, la cual no podrá exceder de doce (12) meses, siempre y cuando sea subsanado el incumplimiento, y en los casos a que se refieren los numerales 4 y 5, por el Juez que conozca el caso en sentencia definitiva, a cuyos efectos establecerá un lapso no mayor de quince (15) años” (Negrilla de la Sala).

En ese sentido La norma parcialmente transcrita consagra la facultad del Contralor General de la República para aplicar la sanción de inhabilitación, a las personas que incurran en los supuestos de hechos que, de manera específica, se tipifican en los numerales 1, 2 y 3 de la referida ley. Igualmente, consideró la Sala que la norma transcrita le otorga competencia al Máximo Órgano Contralor para inhabilitar a quien resulte responsable “Sin perjuicio de las demás sanciones que correspondan…”. Esto hace que las sanciones administrativas sean independientes de aquellas de naturaleza penal, que le compete imponer al Juez que conozca la causa incluso por los mismos hechos imputados, de manera que la decisión administrativa que recae en estos casos no depende de la judicial.

En consecuencia, siendo que la citada norma de rango legal establece que la Contraloría General de la República es el órgano competente para decidir si existe mérito para imponer la medida preventiva de inhabilitación, la Sala desestimó la denuncia de vicio de incompetencia por usurpación de funciones que alegaron los apoderados judiciales de los accionantes. 

Con relación a la falta de base legal, es preciso indicar que la medida preventiva de inhabilitación fue ubicada por el legislador en el Título II, Capítulo II “De las Medidas Preventivas “, el cual no constituye en realidad una medida cautelar, en el sentido general como lo estudia el derecho procesal; más el hecho de que se haya calificado como tal la sanción tampoco es motivo suficiente para viciar de nulidad el acto, ello por cuanto de la lectura del artículo 39 de la Ley Contra la Corrupción, ya transcrito, se desprende la existencia de un supuesto normativo que sanciona con inhabilitación a las personas que incurran en determinados hechos, como aquellos que le fueron imputados a los recurrentes luego de llevarse a cabo el procedimiento de verificación patrimonial, consistentes en las omisiones de bienes o activos en su situación patrimonial declarada de la comunidad conyugal, entre otros, y que no fueron desvirtuados.

Por otra parte, debe advertirse que la sanción de inhabilitación que corresponde imponer al Contralor General de la República, es consecuencia de los hechos que derivan del procedimiento de verificación de las declaraciones juradas de patrimonio presentadas por las personas sometidas al ámbito de aplicación del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Contra la Corrupción y, por lo tanto, no requiere de otro procedimiento para ser impuestas, toda vez que responden al ejercicio de la potestad de inspección, control y vigilancia del patrimonio público que le atribuye la referida ley a la Contraloría General de la República.